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Tra le differenti carenze di sovranità che caratterizzano la nostra Italia ce n’è una che passa spesso inosservata. «Quale?», vi starete chiedendo. Ebbene, oggi vogliamo parlarvi della burocrazia; nella nostra epoca sempre più digitalizzata ma, fino a poco tempo fa, massimamente riassumbile in voluminosi faldoni di carta, di qui l’idea del Leviatano di carta.
Burocrazia è parola nata nella seconda metà del XVIII secolo per intuizione di un marchese, l’economista francese Jacques Claude Marie Vincent de Gournay, unendo la parola francese che indica l’ufficio, ovvero bureau, alla parola che, in greco, sta per potere, kratos. Nel complesso, il termine significa “potere dell’ufficio” e mai definizione fu più azzeccata per indicare le potenzialità e la portata di una macchina che, inizialmente, doveva occuparsi di gestire le spese dello Stato, sottraendo potere economico ai ceti alti della società (de Gornay non nacque, infatti, aristocratico; piuttosto acquisì il titolo quando era più che trentenne con un’eredità, ché prima era figlio di commercianti e commerciante egli stesso), ma che, nel tempo, è divenuta una potenza indiscussa delle decisioni e delle procedure sulle quali si regge lo Stato.
A partire dagli anni ’30 del XX secolo, mentre il potere politico cercava di accentrarsi nel Regime, parallelamente si ampliava e si rafforzava una struttura destinata a sopravvivere a monarchie, dittature e repubbliche: il potere burocratico, per l’appunto. Quella che doveva essere la cinghia di trasmissione della volontà statale – in tutto e per tutto favorita dallo Stato – si è trasformata, nel corso dei decenni, nel vero custode della sovranità pratica, sottraendola spesso sia alla politica che al cittadino.
In quegli anni, lo Stato italiano affrontò la sfida della modernizzazione e della Grande Depressione attraverso la creazione di enti pubblici paralleli e l’espansione dell’amministrazione centrale.
Dunque, da un lato, con la nascita dell’IRI (Istituto per la Ricostruzione Industriale) e di numerosi enti assistenziali, lo Stato smise di essere solo “giudice e gendarme” per diventare “imprenditore”; dall’altro, la complessità delle nuove funzioni statali richiese competenze che la classe politica non possedeva, di qui quella che venne definita “delega tecnica”: il funzionario non era più un semplice esecutore, ma l’unico in grado di interpretare norme tecniche oscure.
In questo periodo, la sovranità iniziò a scivolare dalle mani dei decisori politici a quelle dei Direttori Generali, i quali iniziarono a gestire fette enormi di economia e vita sociale con una discrezionalità crescente.
Dopo la Seconda Guerra Mondiale, la Repubblica ereditò l’apparato amministrativo fascista senza una reale epurazione. Il burocrate divenne il punto di stabilità in un sistema politico caratterizzato da governi fragili e brevi e passò dall’essere un “servo dello Stato” ad essere il “padrone della norma”. Mentre i ministri cambiavano ogni pochi mesi, il Capo di Gabinetto o il Dirigente di Ministero rimanevano al loro posto per decenni! Questo ha creato un’asimmetria informativa nella quale il politico propone la legge e il burocrate scrive il regolamento attuativo. E, si badi, che senza il regolamento attuativo (spesso ritardato o distorto), la legge è lettera morta. È qui che risiede la cessione di sovranità: lo Stato ha delegato la capacità di agire a un corpo di funzionari che risponde a logiche di autoconservazione piuttosto che di efficienza pubblica.
Ma il vero passaggio di sovranità si manifesta nel concetto di discrezionalità amministrativa, ovvero il potere vero e proprio di operare una scelta tra più comportamenti ritenuti leciti; insomma, una vera e propria patologia del sistema burocratico poiché, in un sistema legislativo ipertrofico (l’Italia conta decine di migliaia di leggi in più rispetto a Francia o Germania), l’impiegato burocratico diventa l’unico esegeta del testo sacro. Il cittadino non interagisce più con la legge, ma con l’interpretazione che il funzionario dà di essa. Questo ha trasformato il diritto in un favore concedibile, erodendo il principio di sovranità popolare. La conseguenza è stata rendere lo Stato e, dunque, il popolo ostaggio della burocrazia. Oggi, questa cessione di sovranità si traduce in un fenomeno che i sociologi chiamano “stato d’assedio procedurale”, ovvero una permanente condizione di dipendenza della macchina statale da quella burocratica. Noto, a tal proposito, è l’aforisma attribuito a Giovanni Giolitti secondo cui Per gli amici le leggi si interpretano, per i nemici si applicano.
Questa asimmetria ha fatto sì che oggi lo Stato italiano si trova in una posizione paradossale: possiede formalmente la forza legale, ma è paralizzato dai suoi stessi uffici, pertanto ogni grande opera, riforma o investimento deve superare il filtro di una burocrazia che ha acquisito il potere di veto, la forma più pura di sovranità negativa.
Il fatto incontrovertibile sul quale riflettere è che la cessione di sovranità all’impiegato burocratico non è avvenuta con un colpo di stato, ma con un lento accumulo di timbri, circolari e visti. Iniziata per gestire la modernità degli anni ’30, questa delega si è trasformata in una gabbia.
Recuperare la sovranità, dunque, non significa solo semplificare, ma riportare la responsabilità della decisione in mano a chi risponde direttamente ai cittadini, togliendola dal cono d’ombra delle scrivanie ministeriali.
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